Herstructurering van buitenlandse schuld: een complexe puzzel voor kwetsbare landen

De afgelopen jaren konden meerdere kwetsbare landen niet langer voldoen aan de rente- en aflossingsverplichtingen over hun buitenlandse schuld. Om uit de problemen te komen is herstructurering van die schulden vereist, maar dit proces verloopt veel moeizamer dan in het verleden. Wat is hiervan de oorzaak?

Meerdere lage- en middeninkomenslanden zijn de afgelopen jaren in problemen gekomen met hun buitenlandse schuld. Aangespoord door destijds nog lage rentetarieven, grote investeringsbehoeften en vaak ook een gebrek aan binnenlandse financieringsbronnen, trokken zij het afgelopen decennium veel kapitaal aan van buitenlandse crediteuren. De totale extern gefinancierde schuld van de meest kwetsbare landen (de landen die in aanmerking komen voor steun van de Wereldbank) bereikte in 2022 een recordbedrag van USD 1,1 biljoen, ruim het dubbele van tien jaar eerder. Van een algemene schuldencrisis is geen sprake, want veel debiteurlanden kunnen prima aan hun schuldverplichtingen voldoen. Voor de landen waar dit niet voor geldt zijn de problemen er echter niet minder om. 

Opgelopen rentetarieven

Als gevolg van de Covid-pandemie en de daarmee samenhangende verstoring van toeleveringsketens liep in de jaren 2021/2022 de inflatie wereldwijd sterk op, en de oorlog in Oekraïne en de daardoor stokkende gastoevoer vanuit Rusland deden daar nog een flinke schep bovenop. Wereldwijd verhoogden centrale banken hun rentetarieven om de inflatie te bestrijden, de kapitaalmarktrente steeg mee en de schuldenlast nam toe. De schuldenproblemen hebben inmiddels geleid tot een reeks ‘sovereign debt defaults’, de situatie waarbij overheden niet langer kunnen voldoen aan de rente- en aflossingsverplichtingen over hun schulden. Het aantal defaults is vooralsnog niet schrikbarend hoog, maar veel landen met een ‘high risk of debt distress’ bevinden zich in de gevarenzone.

Figuur 1: Groeiend aantal landen met schuldenproblemen

(Bron: IMF)    

Tijdens de Covid-pandemie, in 2020/2021, bracht het door de G20 geïnitieerde ‘Debt Service Suspension Initiative’ (DSSI) veel kwetsbare landen tijdelijk verlichting, maar het daarop volgende Common Framework, dat moest leiden tot structurele oplossingen, bood onvoldoende soelaas. Om uiteenlopende redenen meldden slechts vier landen zich hiervoor aan, en in de meeste gevallen liepen, of lopen, de onderhandelingen moeizaam en duurt het lang voordat er een akkoord bereikt kan worden met alle crediteuren. Landspecifieke oorzaken spelen daarbij een rol, maar complicerend is vooral dat het moeilijk blijkt om alle betrokken partijen op één lijn te krijgen.

Nieuwe crediteuren

Dit coördinatieprobleem, dat ook speelt bij schuldonderhandelingen buiten het Common Framework, hangt vooral samen met de veranderde samenstelling van de extern gefinancierde schuld naar crediteur. Zo is het aandeel van China binnen de groep van bilaterale crediteuren sterk gestegen, ten koste van dat van de Club van Parijs (CvP), het gremium waarin de westerse landen gezamenlijke oplossingen proberen te vinden voor landen die niet meer aan hun schuldverplichtingen voldoen. Een tweede ontwikkeling is het sterk toegenomen aandeel van eurobonds binnen de externe schulden van de kwetsbare landen. Anders dan de CvP-landen legt China bij de aanpak van schuldenproblemen een sterke nadruk op bescherming van de crediteur en verlangt het van de debiteurlanden dat de voorwaarden waaronder de leningen zijn verstrekt, en ook de details van een schuldherstructurering, confidentieel blijven. Daarnaast wil China de schuldproblemen zo veel mogelijk bilateraal oplossen in plaats van mee te doen aan een multilaterale aanpak. Met private crediteuren zijn de schuldonderhandelingen vaak nog complexer. Als de vele houders van de eurobonds al tot een akkoord komen, moeten – als de onderhandelingen plaatsvinden onder het Common Framework – de officiële crediteuren zich daar ook in kunnen vinden, en ook dat heeft veelal geleid tot moeizame onderhandelingen.

Figuur 2: Sterke groei Chinese leningen en eurobonds in schuldportefeuilles DSSI-landen (Bron: World Bank)       

Vooralsnog geen oplossing

Verwacht wordt dat de centrale banken in de VS en Europa op niet al te lange termijn een start zullen maken met verlaging van hun officiële rentetarieven. Als dit leidt tot daling van de kapitaalmarktrente zal dit voor verlichting zorgen, maar het gunstige renteklimaat van vóór de Covid-pandemie komt naar alle waarschijnlijkheid niet meer terug. Een nieuw initiatief is nu de Global Sovereign Debt Roundtable, waar alle betrokken partijen proberen op één lijn te komen over onder andere het delen van informatie en de rol van de multilaterale ontwikkelingsbanken. Het initiatief raakt de kern van het probleem, maar gezien de grote verschillen die er bestaan, is er nog een lange weg te gaan voordat er weer een goed functionerend coördinatiemechanisme voor schuldsanering van kwetsbare landen tot stand is gekomen.

Lees het volledige rapport van onze economen Afke Zeilstra en Bert Burger hier: