De Arrangement en het stelsel van internationale regels voor (publieke) exportkredietverzekeringen

Op 15 juli 2023 treedt de gemoderniseerde Arrangement in werking en kunnen alle Participanten tegen verruimde voorwaarden exportkredietverzekeringen aanbieden. Wacht even… Wat zijn de Participanten en hoe zit het dan met de niet-Participanten? Reden genoeg om een stap terug te doen en stil te staan bij de vraag: wat is die Arrangement eigenlijk en hoe zit het stelsel van regels in elkaar. Het is namelijk een heus drieluik: WTO of meer precies ASCM, Arrangement, EU. 

Terug naar het begin.

In 1978 sloot een aantal landen het eerste ‘herenakkoord’ met regels voor publieke exportkredietverzekeringen. De reden om dit te doen was het voorkomen van een zogeheten – in goed Nederlands – race to the bottom. Hoe je het ook wendt of keert, exportkredietverzekeringen beogen de export van een land te bevorderen en als je dat doet zonder regels kan elk land geneigd zijn net wat gunstiger voorwaarden te bieden dan de andere landen en is het einde zoek. Door regels te stellen bereik je in beginsel dat kopers bij het aanschaffen van bijvoorbeeld een vliegtuig een keuze maken op basis van prijs en kwaliteit van het vliegtuig en niet van de gunstigste financieringsvoorwaarden. Die laatste worden door de regels immers min of meer gelijkgetrokken. Aangezien ik in een ver verleden ben afgestudeerd op een welvaartstheoretisch onderzoek: kudo’s! Daar worden we met z’n allen beter van.

De Arrangement is een herenakkoord tussen een groep landen die we de Participanten noemen. Dat waren in 1978 Australië, Canada, de Europese Economische Gemeenschap (EEG), Finland, Griekenland, Japan, Noorwegen, Portugal, Spanje, Zweden, de VS en Zwitserland. De EEG bestond destijds uit België, Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Ierland, Luxemburg, Nederland en het VK. Enkele andere genoemde Europese landen werden later natuurlijk lid van de EEG of EU en verloren dus de status als (individuele) Participant. Het VK bewandelde zoals bekend in 2020 de omgekeerde weg. Het is echt een akkoord tussen landen, er is dus in tegenstelling tot bij de EU geen supranationaal orgaan en er is geen juridisch mechanisme om naleving af te dwingen. Transparantie is echter een fundamenteel uitgangspunt: de Participanten melden elkaar wat ze verzekeren of financieren. Altijd achteraf maar soms ook vooraf, de zogeheten notificaties. Als een land bijvoorbeeld een transactie wil verzekeren waarbij 40% lokale kosten worden meegefinancierd moet dat vooraf gemeld worden. Het is in de praktijk een effectief mechanisme.

Maar hoe werkt het eigenlijk?

De Arrangement bestaat uit een inleiding met wat algemene principes en drie delen. Veruit het belangrijkste is hoofdstuk 2: de terms and conditions. Dan hebben we hoofdstuk 3 over gebonden hulp, wat we in Nederland niet doen, en hoofdstuk 4 met procedures. En er zijn de Sector Understandings, die een eigen uitleg verdienen.

Die terms and conditions zijn dus waar het om draait. Het zijn de meest gunstige voorwaarden die een Participant mag bieden aan een buitenlandse koper van een goed of dienst uit het land van de Participant. Let wel: ongunstiger mag dus altijd! Of Stel dat zoals nu de maximale krediettermijn 15 jaar is, dan mag het natuurlijk altijd twaalf, tien of zeven jaar zijn. Minder dan twee jaar mag ook, maar dan is de Arrangement niet meer van kracht want die begint bij twee jaar. Of een ander voorbeeld: de Arrangement bepaalt dat standaard in halfjaarlijkse lineaire aflossingen moet worden betaald. Een schema waarbij de aflossingen naar het einde hoger worden mag dus niet, dat wordt gezien als gunstiger voor de koper. Maar extra aflossen in de eerste jaren mag wél. Er zijn minimumpremies maar hogere premies mag natuurlijk altijd. Enzovoort. We kennen regels rond krediettermijnen, hoeveel mag worden gefinancierd of verzekerd, premies, aflossingspatronen, vaste rentes en nog wat gerelateerde bepalingen. En de meeste worden dus verruimd per 15 juli 2023.

Terug naar het drieluik, waarvan we nu het middelste hebben behandeld want dat is het oudste. In 1995 veranderde er echter iets fundamenteels. Toen werd de WTO opgericht en werd de zogeheten Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (ASCM) van kracht. En wat is de kern van dat verdrag? “Gij zult geen exportsubsidies verstrekken.” En exportkredietverzekeringen verstrekt door een overheid, dat zijn in beginsel exportsubsidies. Want ja, een overheid doet het en dat zou dus zomaar tegen niet-marktconforme voorwaarden kunnen zijn.  

Maar in de ASCM zit in een bijlage de beroemde clausule ‘k’. En die bepaalt dat als overheden exportkredietverzekeringen verstrekken tegen de voorwaarden zoals neergelegd in de Arrangement of een opvolger daarvan, die niet worden gezien als een ontoelaatbare exportsubsidie. Volgt u mij nog? Natuurlijk is die clausule niet toevallig. Wat feitelijk is gedaan is dat de Participanten hebben afgedwongen dat de tussen hen overeengekomen regels zouden worden ‘gegrandfathered’. Met andere woorden: dit doen we al twintig jaar, het werkt, why fix it if it ain’t broke? We noemen dit de safe harbour of safe haven werking van de Arrangement onder het ASCM-Verdrag. Voldoe je aan de Arrangement, dan zit je veilig onder de ASCM. Want let wel: dat verdrag heeft wél sanctiemogelijkheden en de WTO heeft juridische instellingen. 

Goed, de Participanten bleven dus vrolijk doorgaan en de Arrangement zelf werd trouwens steeds uitgebreider, bijvoorbeeld door het toevoegen van premieregels. Maar het interessante is dat veruit de meeste landen zijn aangesloten bij de WTO. En dus geen exportsubsidies mogen verstrekken. Tenzij die voldoen aan de regels van de Arrangement. Dit betekent overigens ook dat bij elke (voorgenomen) wijziging van de Arrangement veilig moet worden gesteld dat de safe haven niet in gevaar komt.  

Het ASCM-Verdrag is nu dus de top van het drieluik en de Arrangement het middelste deel. Dan hebben we nog het onderste deel: de EU. Want wat doet de EU, destijds EEG, al sinds de eerste Arrangement? Die regels worden omgezet in Europese regelgeving, in een zogeheten verordening. Wie ooit een basiscursus Europees recht heeft gedaan weet dat een verordening rechtstreekse werking heeft – eenmaal vastgesteld is deze in de hele EU direct van kracht. Voor de liefhebbers: we hebben het over Verordening (EU) nr. 1233/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 betreffende de toepassing van bepaalde richtsnoeren op het gebied van door de overheid gesteunde exportkredieten. Zoals alle Europese regelgeving wordt deze vertaald in alle 24 talen van de EU. Er is dus ook een Nederlandstalige Arrangement, klik maar op de link. 

Europese lidstaten

Voor Europese lidstaten is de Arrangement dus sowieso geen herenakkoord maar Europese regelgeving en dus juridisch afdwingbaar. Het maakt ook waarom de EU net wat meer belang hecht aan de onderhandelingen over de Arrangement.

Dit verhaal is al te lang, maar toch: er is eigenlijk nog een vierde luik. Want al die internationale regels worden natuurlijk vervolgens weer omgezet in nationale regels, of in elk geval krijgen ze hun eigen nationale toepassing. Het kan bijvoorbeeld best zijn dat er landen zijn die zeggen ‘leuk dat die Arrangement nu krediettermijnen van 15 jaar toestaat, maar dat gaan wij niet doen’. Wat we in Nederland bijvoorbeeld al sinds mensenheugenis doen is zo goed en zo kwaad als dat kan de premieregels uit de Arrangement toepassen bij de Ship Sector Understanding (waar deze niet gelden) of het toepassen van de Arrangement op militaire transacties, die als geheel buiten de regels vallen. 

Tot slot: er zijn ook nog de EU Staatssteunregels. Hoe die zich verhouden tot de Europese regels voor exportkredietverzekeringen, daar kan een jurist op promoveren. Over de verhouding tussen Arrangement, EU-Verordening en ASCM trouwens ook. Dus ben je afgestudeerd jurist en zoek je nog een leuk promotie-onderwerp? Bel me!